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棚改重生

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2021-05-16 22:58:25

2021棚改还能不能做？这个问题已困扰市场各方许久。2020年，多家知名媒体报道国家已决定2020年为棚改收官之年。
眼看2021年棚改即将终结，实践中却又是另一番不确定的局面：棚改虽已被移出专项债的朋友圈，但又在2020年5月放宽了存量项目的发行，监管层对棚改的暧昧态度引发了市场的各种猜测。
2020年10月30日，住建部等五部委向各省印发了《关于申报2021年城镇棚户区改造公租房保障计划任务的通知》（建办保〔2020〕52号），要求各省报送2021年棚改计划，最终以官方政策文件决定了棚改的命运。2021年棚改重生，经历了涅槃之后的棚改有什么新的变化？
一、大起大落的棚改政策变迁
棚改作为“十三五”期间的一项重点民生工程，自2008年正式推行以来主要经历了三个重要阶段：

第一阶段建安安置

2008年10月，中央出台“扩大内需十项措施”，提出棚户区改造全面启动。2013年7月国务院下发《关于加快棚户区改造工作的意见》（国发〔2013〕25号），对棚改的范围、资金、用地、税收、补偿、规划、监管等相关问题进行了规范，这一阶段主要是建安安置，棚户区拆迁住房不进入房地产市场，安置房一般以分配的方式配置。

第二阶段货币安置

2015年6月，国务院颁布《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》（国发〔2015〕37号），将农村危房也纳入到棚改范围，并且放宽了资金来源，引入政府购买服务、PPP、开发银行贷款等方式。由于我国房地产市场在2014年左右存在库存严重过剩的问题，政策创造性地将棚改与房地产去库存相结合了起来。于是棚改货币化安置得到积极推进，这一阶段货币化安置也成为主流。从结果来看，这项政策最终试一把双刃剑——尽管对去库存确实起到了重要的作用，但也同时造成了三、四线城市的房价大涨。

这一阶段的棚改也催生了种种乱象和问题，例如大大增加了政府隐性债务。政府购买服务前期不够规范，导致实际操作中被地方政府滥用，大量地方政府违法违规举债融资行为以政府购买服务的方式得以实施，地方政府隐性债务迅速增加，为此2017年财政部发布《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知（财预[2017]87号）》严格限制政府购买服务的适用范围，对于工程、货物、融资行为等纳入政府购买服务范畴，但是却豁免了棚改和易地扶贫搬迁，最终棚改成为滥用政府购买服务违规举债的抓手。

第三阶段缩减规模、政策收紧

2018年10月住建部座谈会指出，要因地制宜推进棚改货币化安置，从此棚改政策发生了急转弯，对2015年后的棚改大跃进紧急刹车，随后住建部发布《关于申报2019年棚户区改造计划任务的通知（建办保〔2018〕55号）》，严格限制棚改范围，因地制宜进行货币化安置，取消政府购买服务，2019年新开工项目发行棚改专项债。

2019年4月15日财政部发布《关于下达2019年中央财政城镇保障性安居工程专项资金预算的通知》，2019年棚改计划285万套，规模大幅缩减。

2019年6月10日中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（以下简称33号文），规范了专项债的适用范围，随后9月6日国常会决议进一步细化了专项债禁止适用的范围，房地产及土地类被纳入其中，也相当于将棚改排除出了专项债项目序列。此后2020年4月财政部再次调整了专项债适用范围，棚改依然被排除在外。

2020年5月根据媒体报道，监管有限度放开棚改专项债发行，仅可用于存量项目，提出三个要求：一是棚改专项债仅支持已开工项目，且不得用于货币化安置项目；二是棚改项目必须纳入年度棚改计划任务；三是棚改项目信息与相关材料要件信息一致，如立项批复、用地预审、“一案两书”等。这一消息并没有官方发文。

二、2021年棚改新政
（一）
2020年10月30日住建部、发改委、财政部等五部委联合发布《关于申报2021年城镇棚户区改造公租房保障计划任务的通知》（建办保〔2020〕52号），将棚改重新纳入到政策框架内。

52号文对于棚改政策原则和基本制度安排重新进行了调整，并且承前启后，在要求对前期的问题进行整改的同时对“十四五”期间的棚改工作进行安排，主要包括以下内容：
1、重新明确棚改范围

（1）棚改重点攻坚范围包括老城区内脏乱差的棚户区和国有工矿区、林区（场）、垦区棚户区，其中老城区内脏乱差的棚户区重点安排改造现有50户以上集中成片棚户区。不得延伸至建制镇，房屋类型不包括房龄不长结构比较安全的居民楼。

（2）城市危房改造纳入棚改范围。优先安排符合当地棚户区改造范围和标准的城市危房改造计划，重点安排地震易发区房屋设施加固工程重点区域229个县市区中，符合条件的D级城市危房及未抗震设防的C级城市危房。

（3）坚决防止借棚户区改造之名搞房地产开发的倾向。严禁将房地产开发、城市基础设施建设（与棚户区改造和公租房项目相关的基础设施建设除外）等项目打包纳入，严禁将因道路拓展、历史街区保护、文物修缮等拆迁改造房屋项目纳入，严禁将房龄不长结构比较安全的居民楼纳入，严禁将棚改政策覆盖到一般建制镇，严禁将小区美化亮化及居民房屋外立面整治等项目纳入。

（4）棚改方式除拆除新建，还将改建（扩建、翻建）方式按规定纳入。
2、坚决遏制地方政府隐性债务

严格评估财政承受能力，坚决遏制地方政府隐性债务。项目可行性研究阶段充分论证资金筹措方案，确保列入年度计划的项目具备还款能力，能够及时还款。市县政府财承评估报告上报省级政府审定同意。
3、完善安置补偿政策

依照国家相关规定依法实施征收，制定具体安置补偿办法。

4、加强工程项目建设管理

加快工程进度，确保工程质量，加强安全监管，确保完成任务，加大配套基础设施建设力度，将配套幼儿园建设纳入规划，改善周边环境和服务条件。

5、做好“十四五”期间棚改工作安排

审核汇总并报送住建部等五部委。摸清剩余棚户区数量，依托国家重大建设项目库储备本地区棚改项目。
6、信息公开

公开新开工项目竣工时间，做好2019年度保障性安居工程审计中发现的资金和住房闲置等问题的整改工作，推进审计发现并确保整改棚改居民无法按期回迁安置等问题的专项整治工作。
（二）
2021年2月1日，财政部、发改委联合非公开下发《关于梳理2021年新增专项债券项目资金需求的通知（财办预（2021）29号文）》，规定“2021年新增专项债券重点用于交通基础设施，能源项目、农林水利、生态环保项目、社会事业、城乡冷链物流设施，市政和产业园区基础设施，国家重大战略项目，保障性安居工程等领域。”

专项债适用范围增加了保障性安居工程的内容，同时规定“棚户区改造主要支持在建收尾项目，适度支持新开工项目”，在一定范围内允许2021年棚改专项债发行。

（三）
2021年2月7日，发改委、住建部联合下发《关于下达保障性安居工程2021年第一批中央预算内投资计划的通知（发改投资〔2021〕198号）》，将保障性安居工程2021年第一批中央预算内投资计划2969300万元以投资补助方式切块下达各省，用于支持城镇老旧小区改造和棚户区改造配套基础设施建设。

198号文主要规定：

投资计划分解落实到具体项目，已安排中央财政资金的项目不得重复支持计划。

项目上报备案国家重大建设项目库，国家发展改革委对所有项目实施在线监测，定期对本批项目进行综合评价，发改委会同住建部进行监督检查。

要求新开工项目有扎实的前期工作基础、具备开工条件，在建项目各项建设手续完备，确保投资计划分解后，下达投资能够立即投入项目建设。

三、2021年后的棚改的变化
（一）政策变化
从上述52号文、29号文及198号文的相关规定，我们可以发现2021年后的棚改政策已经有了新的变化，主要有以下两点：
1、重新回归棚改的政策初衷，对棚改的范围进行清晰界定，即仅包括对老城区内脏乱差的棚户区和国有工矿区、林区（场）、垦区棚户区，符合当地棚户区改造范围和标准的城市危房，地震易发区房屋设施加固工程重点区域229个县市区中符合条件的D级城市危房及未抗震设防的C级城市危房的拆除新建、改建（扩建、翻建）。地域范围不包括建制镇，房屋类型不包括房龄不长结构比较安全的居民楼。

（1）强调棚改的公益属性，与房地产开发等商业项目严格划分，严禁将房地产开发项目打包纳入棚改项目。

（2）与其他公益性项目明确区分。与城市基础设施建设项目相区别，与其他城市更新项目及老旧小区改造项目相区别，如因道路拓展、历史街区保护、文物修缮等拆迁改造房屋项目，小区美化亮化及居民房屋外立面整治等项目。

2、突出与地方财政承受能力相符，项目具备还款能力，能够及时还款，坚决杜绝新增地方政府隐性债务。
（二）对筹资的影响
52号文原则上鼓励地方政府多渠道筹措棚改资金，棚改资金即可以是财政资金、专项债，也可以是银行金融机构融资或社会资本，但上述两项政策变化也将在一定程度上影响棚改今后的筹资行为，目前棚改的筹资渠道有以下几种：
1、政府预算内资金

包括中央预算内投资补助和地方政府预算内资金支出。

（1）根据198号文，2021年第一批中央预算内投资补助总共是2969300万元，切分到各省，并分解落实到具体项目使用，这部分资金到具体项目数额不多，对项目的要求比较高，并且收到发改委和住建部的严格监督。

（2）地方政府预算内资金支出则强调必须与地方政府财承相符，必须在地方财力范围内量力而行，坚决防范增加地方政府隐性债务。因此这部分资金的规模需要依据各省市的实际能力而定。

2、专项债

29号文重新调整了专项债适用项目范围，增加了保障性安居工程，而棚改被纳入到保障性安居工程范畴内，意味着棚改又重回专项债序列，可以发行专项债筹资了，但根据29号文，棚户区改造主要支持在建收尾项目，适度支持新开工项目，棚改专项债的额度可能还是会受到一定的限制。

此外根据2021年后施行的专项债新规，监管部门将依托地方政府债务管理信息系统，对专项债券发行使用实行穿透式、全过程监控，包括对项目准备情况、项目建设情况、项目运营情况及项目专项收入情况的监测。一方面强调地方财政部门应当在前期严格专项债券项目合规性审核和风险把控，加强对拟发债项目的评估，切实保障项目质量，严格落实收支平衡有关要求，另一方面要求地方财政部门强化专项债券项目的后期全过程管理，对专项债券项目“借、用、管、还”实行逐笔监控，确保到期偿债、严防偿付风险。项目需要经历严格的发债审核和资金使用监控，特别是棚改目前超级严格的公益属性，要做到收支平衡并不容易。

棚改高峰时期主要是靠土地出让收入平衡收支，2019年后专项债政策已禁止专项债适用土地相关的项目，棚改项目在29号文后虽然重回专项债序列，但其性质为保障性安居工程，而非土储项目，不能将土地出让金收入作为项目收益直接来源，像从前一样主要依赖土地出让金收入平衡收支，只能够依靠项目本身的收益，即棚改项目配套的基础设施、服务设施、公共服务等相关的使用收益，这部分收益十分有限，由此可见棚改通过发行专项债筹资的难度已今非昔比。

专项债配套融资则对项目本身的收益要求更高，其收益必须兼有政府性基金收入和其他经营性专项收入，且偿还专项债券本息后仍有剩余专项收入，如前所述棚改项目不能将土地出让金收入作为项目收益直接来源，又严禁与商业房地产项目打包，将更难以达到要求。

3、PPP

从实际角度来看，棚改强公益属性很难吸引社会资本的参与，从合规性角度来看，采用PPP模式引入社会资本除受到棚改新规的规范外，还需要遵守PPP新规--财金10号文的相关规定。

（1）社会资本的责任和收益。

2019年3月财政部发布《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见（财金〔2019〕10号）》，财金10号文对于PPP实施以来出现的各种问题进行了全面梳理和严格限制，规定社会资本方须承担项目投资、建设、运营，不得只承担项目建设、不承担项目运营责任。

以往棚改PPP项目中社会资本方主要是参与拆迁、土地一级开发、保障房建设，或者还包括土地二级开发和房地产开发，极少有社会资本方参与保障房及其配套设施后期的运营和管理，后期运营管理的收益无论是政府付费还是使用者付费或者可行性缺口补助都不足以覆盖社会资本方的前期投资。

棚改的强公益属性，使得其收益来源极为有限，禁止打包商业项目使得社会资本方无法获得房地产开发收益，棚改形成的土地出让收入也禁止与棚改项目直接挂钩。

（2）PPP+专项债。

如果棚改项目同时采用PPP和专项债模式，结构就会更加复杂。首先，PPP+专项债项目的前提是PPP方案和专项债方案不能冲突，尤其是PPP两评一案已经在财政部PPP库内备案的情况下。

在目前的政策法规环境下，PPP+专项债模式只能做到项目外结合，将项目拆包，在总项目的不同时段或者不同区域分别实施PPP及专项债模式。

此外项目收益是先支付PPP收益还是先偿还专项债，还是按相应比例支付？目前还没有相关的规定，尚存在争议。

4、银行业金融机构贷款

银行业金融机构参与棚改项目涉及三个问题：

（1）介入方式。

以往银行业金融机构参与棚改的主要是由于棚改采用的是政府购买服务模式，政府将项目委托给市场主体实施，市场主体可以政府购买服务应收账款质押向金融机构申请融资，但2019年棚改取消政府购买服务后，银行业金融机构介入的方式也相应发生改变。

首先银行业金融机构可以通过专项债配套融资模式，其需要注意的问题参见上述对专项债融资渠道的分析，此处不再赘述。

其次，如果棚改项目配套的基础设施、服务设施、公共服务等能够产生一定收益，则项目为准公益性项目，可以进行融资，以项目的自身收益作为还款来源。如果无法产生自身收益，则为公益性项目，不得进行市场化融资，只能依靠政府发债或财政资金支持。

（2）还款来源。

根据52号文规定棚改项目不得与房地产开发等商业项目打包，因此无法以商业项目的收益作为还款来源，而棚改项目中拆迁形成的收储土地出让收入受到预算法收支两条线的严格限制，也无法直接与棚改项目收益挂钩，无法直接作为还款来源，因此棚改项目的还款来源只能是项目本身产生的收益，该部分的收益非常有限。

（3）贷款集中度规定。

2020年12月31日，人民银行和银保监会发布《关于建立银行业金融机构房地产贷款集中度管理制度的通知》，建立银行业金融机构房地产贷款集中度管理制度，分档设置房地产贷款占比上限，通知未明确统计口径。但按照目前人民银行A1406报表统计口径要求，棚户区改造、城镇老旧小区改造都应纳入房地产贷款中的保障性安居工程建设贷款科目核算，因此银行参与棚改项目融资规模还须受到本机构房地产贷款集中度限额的约束。

由此可见，2021年后棚改最根本的变化，就是回归本源——即政府公益性质的城镇保障性安居工程，其主要功能是改善民生，其资金来源也应该主要由政府承担。
因此，2021年后棚改的推进必须严格与地方的财政承受能力相符，立足本地的实际开展，并且随着中央对地方政府隐性债务防控不断加强，对专项债发行和使用的从严管理，对基建项目管理越来越完备，今后棚改将走上规范化的轨道，将更注重其社会效益，而非经济效益，无论地方政府、社会资本、银行金融机构，还是棚改涉及的居民群体都不应再企图依靠棚改获得超额收益。
十三五期间，棚改已完成了改造的大部分任务，剩余的部分规模已经不大，但剩余的却往往是以往无法攻克的硬骨头，监管层及时调整政策方针，聚焦到每个项目，更加规范化精细化的推进。十四五期间，棚改工作将更注重因地制宜、实事求是，提高建设效率，加强工程实施监管，确保项目的高质量完成。

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