美国中期选举初选已经结束，终选将于 11 月初开启。中期选举将决定参众议院的党派归属，从而影响未来拜登施政的方向与效果。

那么，中期选举选什么？为何中期选举如此重要？拜登会输掉众议院吗？本报告对此展开分析。

1. 美国重要选举有哪些？

在谈论中期选举之前，首先我们需要对美国政治体系形成一个基础性的认识。
“三权分立”的政治基础。美国宪法将联邦政府的职权一分为三，使得各方相互制衡、相互独立。
其中立法权掌握在国会的手中，分为参议院与众议院两部分，其职责、权力、议员数量都大不相同。
行政权被交付给总统和白宫。
司法权在最高法院，由九位终身任职的最高大法官决定。

行政权由美国总统和内阁成员行使。而美国的总统选举，俗称大选，也是四年一度的极为热门的国际事件。总统选举依据的是美国特有的选举人团制度（Electoral College）。首先，由每个州的选民票选出该州的选举人。然后，再由该州得票最多的选举人代表整个州的选民对总统候选人进行投票。最后，在 538 个选举人票中获得超过 270 票的候选人将获胜。此外，值得一提的是，每个州的选举人所持有的票数和该州的国会议员数量相同，而众议院席位数由该州总人口决定，因此人口多的州拥有的选票数额也更多。通常而言，总统获得的选举人票越多，则意味着支持他的选民总数也越多。然而历史上也出现过 5 次特殊情况，即获胜总统的总选民数量落后，但选举人票领先，如 2016 年特朗普虽落后近 300 万选民数，但以 77 张选举人票（14%总票数）的大幅领先而赢下大选。

内阁成员不涉及选举，由总统任命并对其负责。通常，继任总统在宣誓入职前向参议院提出内阁人选，其中国防部长和国务卿等超过 20 个内阁职位需要参议院相关委员会出示意见，随后再由参议院投票，支持过半才能通过。

除选阁之外，总统还有以下五大主要职权。
第一，推举最高法官、美联储理事会成员等联邦职位。
第二，对国会所通过的法案进行通过或否决，作为立法流程的最后一个关卡。
第三，签署行政命令的权利，即通过向联邦机构发出行政命令来间接的立法。
第四，赦免权，即总统可以对一些触犯了联邦法的人进行赦免。
第五，军事指挥权，总统作为美国军队最高统领，可以要求国会行使宣战权，同时也可以在战时和非战时指挥美国军队。
此外，总统可以参与外交，宣布国家紧急状态，以及在参议院的审批下签署国际条约。

立法权由国会行使。国会则涉及参议员和众议员的选举。在每次大选进行的同时，美国国会同样也在换届的过程中。但有别于总统选举的是，国会选举并非仅在大选年进行，而是每个偶数年进行一次。中期选举也就是在总统上任的两年后，国会议员在总统任期中再度换届的过程。众议员的任期是两年，即每两年整个众议院都需要重新改选。参议院的任期是六年，但是 100 位议员被分为三个交错的批次（分别有 33、33 和 34 人），因此每两年都有1/3 的参议院进行换届。总的来说，在每次大选和中期选举中，都会有约 468 名国会席位等待新的主人。

​议员由普选决定。在选举制度上，国会选举并不使用选举人制度，而是由普选直接决定。其中，参议员的选举由全州居民投选，而众议员则只由该辖区的居民自己投选。国会选举流程通常分为三个阶段：初选、决选、终选。

首先，初选是一个各党派内部的选举过程。每个党派内需要为每一个国会席位票选出一个党内候选人。
其次，对美国的大多数州来说，如果初选中没有候选人获得 50%的票数，则得票最多的前两名候选人将进行下一轮角逐，即决选。
最后，在初选和决选中胜出的党内候选人将前往华盛顿与其他党派的候选人一决胜负，而这就是终选，也是国会换届选举的最后一个环节。

由于每个州的选举日程不同，初选和决选将持续约半年之久，通常在选举年的 3 月到 9 月间进行，而终选通常在当年 11 月第二个星期二。今年的终选将在 11 月 8 日举行，而最终的选举结果将陆续由各个州在 11 月和 12 月公布。新选举出的第 118 届国会议员将计划于 2023 年 1 月 3 日就任。目前各州初选已经结束，意味着党内角逐已经结束，四百余名两党初选的胜者将于三个月后在华盛顿特区一决高下。

司法权由大法官行使。最高法院大法官由美国总统提名，需经参议院过半票数决议通过。由于大法官的任期为终身制，只有在现任大法官辞世、主动退休或被罢免，才会出现空缺供总统提名。大法官凯坦吉·杰克森的上任流程就是较为典型的司法换届过程：首先，拜登于今年 2 月 25 日提名杰克森来接替 1 月主动退休的大法官斯蒂芬布雷耶。随后，参议院于 4 月 7 日对杰克森投票并以 53-47 票通过。最后，杰克森于今年 6 月 30 日宣誓入职。目前没有空缺的大法官席位等待换届。

大法官对宪法进行解读。最高法院的裁决依据的是九位大法官对宪法的解读，所以是整个司法体系的最终裁决，唯有通过国会修订宪法才可以推翻。因此，在美国的判例法制度下，最高法院大法官的裁决是一种间接“立法”行为。结合这样至高的权力、终身的任期和对宪法解读的主观性，大法官的政治倾向对整个美国社会都有着至关重要的作用。虽然大法官的政治党派信息是非公开的，但其政治倾向可以由其判决结果和声明清晰地反映出来。当前最高法院由 6 名倾向共和党和 3 名倾向民主党的大法官组成。在这样的长期保守派占优的现状下，共和党通过最高法院对于宪法的解读来推行自己的政治理念，潜移默化地改变美国的法律和社会环境发展方向，例如推行大政府和限制平权。

州长的竞选也同样值得关注。
今年共有 36 个州长席位改选，而州长的竞选方式与国会选举类似，也由初选决选以及终选两个环节组成。州长是每个州行政权的制高点，因此和联邦行政系统中最高职位的总统职权相似，在本州中其影响力甚至大于总统。这些权力得益于美国宪法允许各州保持一定的独立性。由于每个州的州法不同，州长的职权也不尽相同，但通常来说包括以下五大类：一是通过或否决州议院所提出的州法法案；二是审批本州的预算和拨款；三是在州议院审批下，任命州行政机关官员；四是签署州级行政命令；五是宣布本州进入紧急状态，以动用紧急状态下的特权。

美联储系统在三权之外。
作为美国的央行，其运营与决策独立于联邦政府，主要致力于制定货币政策和对美国金融机构进行监管等。美联储主要由美联储理事会、联储银行和联邦公开市场委员会（FOMC）这三个部分组成，其核心是美联储理事会。理事会通过 12 个联储银行来实施货币政策，而理事会的成员以及各联储银行的主席构建成联邦公开市场委员会。联储理事会的成员由美国总统直接提名，并由参议院投票确认，任期为 14 年且不可连任。理事的任期错开两年，即每偶数年都有新的理事上任。主席任期为 4 年且可以连任直至其 14 年理事任期结束。和参议员相似，超长的任期和两年一度的换届确保了联储在中长期的独立性，不受执政党派过多的影响。

2. 中期选举为何重要？
中期选举涉及国会议员改选。国会的主要职权在于立法，从政府预算到国防法案，大大小小的法律都需要经过冗长的国会流程来通过。除立法外，国会还有以下重要职权：一是修宪权；二是“钱袋权”，即通过拨款、预算和筹款三大委员会来实现拨款的权力；三是部分军权，主要包括宣战权和提供军费的权力。除以上职权外，参众两院各有特权。

参议院方面，首先，最主要的特权是对总统推举的联邦职位进行批准，其中包括内阁成员、最高法官和美联储理事会成员。只有在国会参议院休会期间，总统可以使用休会任命权，在不经参议院批准的情况下任命自己推举的官员，但近年来参议院也有一些繁琐的新对策来规避这一总统特权。其次，参议院需要对任何众议院所提出的罢免提议进行投票裁决。最后，参议院还有权批准通过国际条约。

​众议院方面，首先，最重要特权是发起财政税收相关议案。但凡是涉及财政税收的议案，必须由众议院提出。其次，众议院拥有罢免任何联邦官员的权利，涵盖了行政、立法和司法整个政治体系，甚至包括总统。历史上曾有三位美国总统被众议院正式提出罢免，分别是约翰逊、克林顿和特朗普。

参议院代表各州权益。
无论各个州的面积、人口、经济状况如何，美国的 50 个州都平等的拥有两个参议院席位，总计 100 名参议员。当前的参议员政党分布为 50 名共和党员，48 名民主党员及 2 名自由党派人士。由于两名自由党派参议员在政治方向上偏向民主党，因此两党阵营在参议院投票权旗鼓相当。在参议员之外，参议院另设有参议院主席职位，由在任副总统担任。因此当参议院未能决出多数票时，参议院主席将有权投出额外的一张决胜票。时下美国副总统哈里斯为民主党员，参议院整体受民主党控制。

参议院特殊的任期和换届制度，对于制衡总统和众议院有着至关重要的作用。参议员的任期为 6 年，而 100 名参议员被一共分为 3 个批次，每两年对其中一个批次进行换届。与众议员和总统相比参议员有更长的任期，可以更着眼于国家的长期利益，而非致力于短期政绩、连任和选举。同时每两年进行一个批次的换届可以确保参议院中有足够多的新鲜血液。

众议院按照人口比例分配席位。
美国宪法先按照最新的人口普查中的各州的人口比例来分配 435 个众议员席位。同时，在每个州内根据人口和该州席位数量再划分选区，每个席位将在国会中代表这个选区。在 2020 年的最新人口普查后，共有 13 个州的席位数量发生变化。其中，7 个州人数减少，5 个是民主党主导；有 6 个人数增加，4 个是共和党主导。总体来看，共和党主导的州获得了更多的席位。今年作为新的选区划分后的首次众议员选举，或对共和党格外有利。

典型法案如何立法？
我们整理出一个典型的法案立法过程：
第一步，参议院或众议院中的任意一位议员可以起草一个议案。
第二步，议案在起草议员所在的议院公示。
第三步，议案在公示后被分配给该议院的一个委员会进一步研究。委员会在研究过程中可以开设公证会，邀请行政机构专家和官员发表意见。
第四步，委员会将议案下分给更专业的附属委员会进行研究、修改和票决是否将议案移交回委员会进入下一步流程。
第五步，委员会对议案进行修订，并票决是否将议案在该议院进行全体投票。
第六步，本议院进行投票。如通过则将议案递送至另一议院，重复第 1 至 6 步流程。在此过程中，国会可以开设协商委员会，对两个议院不同版本的该议案进行协调。
第七步，如果协商委员成功帮助两议院达成共识，则需撰写协商报告并由两个议院分别投票通过。
第八步，同一版本的议案在两议院都得到投票通过后将被送至总统。总统需在 10 天内对议案进行决议通过或否决，逾期则议案自动通过。若总统行使否决权，国会可通过投票尝试推翻总统的否决权。只要两议院各以至少 2/3 的票数通过该法案，则总统的否决将被推翻，立法成功。

在参议院的立法流程中，议员可以使用一些参议院特有的手段来干预一个法案的投票，其中最突出的是阻挠议事。由于参议院规定议员可以无限时长不被打断的发表观点，较弱势的党派可以使用“阻挠事宜”进行一段长达数十小时的发言，来阻碍参议院投票进程。阻挠事宜的威胁效果目前已经很难生效，参议院可以通过 60 票来为一个议员的发言时间设限。 

3. 拜登会失去众议院吗？

执政党中期选举往往丢掉众议院。从历史上来看，中期选举中，执政党通常会失去大量的国会席位。在从 1934 年至今的 22 次中期选举中，执政党平均丢掉 28 个众议院席位，约占总席位数约 6%；平均失去 4 个参议院席位，即 4%的总席位。如果考察更近的一段时间，从 1975 年至今的过去 12 次中期选举中，83%的执政党失去了众议院的支持，可见众议院是执政党在中期选举中最大的噩梦。

部分学者尝试对这一现象进行解释，其中较为主流的两个理论分别是裙摆效应和总统惩罚。
裙摆效应是指，总统在大选中受欢迎时，将引导选民支持该政党的议员进驻国会。而两年后中期选举时，选民已经冷淡，并对没有实现的竞选宣言感到不满，投票热情大幅降低。
总统惩罚是指，选民在生气时投票的意愿更强，而如果生气的选民（大多是对立党派）投票率和数量大于满意的选民，那么总统的阵营更容易输掉国会席位。今年共和党的选民投票热情度较 2018 年中期选举高出很多，而民主党投票热情低迷。可以推测，初选的高投票热情度可能意味着共和党选民在终选中投票率也会更高。

支持率决定众议院归属。
经过数据统计，我们发现，总统在中期选举期间支持率的水平和该届中期选举执政党失去的国会席位数有较为明显的关系，中期支持率越低的总统，失去的众议院席位数也越多。根据权威选举预测网站 FiveThirtyEight 的统计，拜登的同期支持率在近 80 年来的总统中位列倒数，当前支持率以极其微弱的优势略高于里根和特朗普。拜登有极高概率失去较多的国会席位。

参议院民主党领先。
根据 FiveThirtyEight 九月下旬的参议院中期选举模型预测，当前民主党比共和党有更高概率赢下参议院，民主党的胜算约为70%且领先约 1-2 个席位。这一领先是得来不易的，直到 7 月底之前共和党都还保持着稳定的优势，而随着芯片法案的通过，拜登的支持率一路上行，才带领着民主党在参议院逐渐领跑。

众议院共和党领先。
同样根据 FiveThirtyEight 的众议院预测模型，共和党在众议院以约 70%的优势大幅领先，预计将多出民主党约 17 个席位，折合 4%的总席位数。这主要得益于两点：一方面，2020 年人口普查后，共和党占主导的州人口增速高于民主党主导的州，因此共和党获得更多众议院席位。另一方面，今年有较多的民主党众议员选择退休不再谋取连任，因此给共和党更多机会。

一旦失去两院，拜登执政将面临受限。
根据 FiveThirtyEight 的综合模型预测，拜登有近三成概率失去参众两院，成为所谓的“跛脚鸭总统”，空有行政权却失去国会立法权。事实上，“跛脚鸭总统”在历史上并不少见，在过去50 年的 25 届国会中，有 10 届（40%）中两院都是由总统的对立党派控制。9 任总统中 6 任曾在执政期间失去两院的支持。

如果失去国会的支持，则意味着：
首先，在国会立法权上，拜登或需对共和党进行较大的让步和妥协来推进政策。
其次，在“钱袋权”上，拜登所在的民主党将更难推出加税等民主党核心政治理念相关的法案。
最后，在修宪权和军权上，我们预计将不会有太大影响。
此外，丢掉国会对货币政策也不会有太大的影响，美联储系统虽受国会监督，但是其决策是相对独立的。

从各议院的特权来看，由于拜登丢掉众议院概率较大，预计拜登在推行税收和财政政策上将失去主动权，未来美国通过对国内行业的财政补贴法案的难度或将上升。如果不幸丢掉参议院，其特权或对拜登执政影响不大。参议院的主要特权在于对批准总统任命的联邦官员，当前联邦层面人事变动概率较小，大法官均比较健康，而美联储官员任期也才刚刚开始。

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